FAQs Acesso aos Documentos Administrativos 

Lei de Acesso aos Documentos Administrativos alterada pela Lei n.º 68/2021, de 26 de agosto

1. Qual o diploma legal que regula o acesso aos documentos administrativos?

No dia 1 de outubro de 2016 entrou em vigor a Lei n.º 26/2016, publicada a 22 de agosto, que aprova o novo regime de acesso à informação administrativa e ambiental e de reutilização dos documentos administrativos, (nova) LADA, a qual foi recentemente alterada pela Lei n.º 68/2021, de 26 de agosto.

Na sequência da publicação da Lei n.º 26/2016 foram revogadas:

1. a Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (regulada pela LADA), aprovada pela Lei n.º 46/2007, de 24 de agosto, alterada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro;
2. a Lei de Acesso à Informação Ambiental (constante da denominada LAIA), aprovada pela Lei n.º 19/2006, de 12 de junho, também alterada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, e através da qual foi transposta a Diretiva 2003/4/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de janeiro.

Resultando assim, a unificação, num único diploma, das leis de acesso à informação administrativa geral (LADA) e a denominada informação administrativa ambiental (LAIA). 

O artigo 17.º do Código do Procedimento Administrativo, sob a epígrafe “Princípio da administração aberta”, especifica que todas as pessoas têm o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, mesmo quando nenhum procedimento que lhes diga diretamente respeito esteja em curso, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal, ao sigilo fiscal e à privacidade das pessoas.

A disposição surge, pois, como concretização do conteúdo dos conceitos associado aos Princípios Constitucionais que resultam do n.º 2 do artigo 268.º, princípios do arquivo aberto (“open file”) e da transparência administrativa.

Nesta perspetiva, convenciona-se no n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 26/2016, que o acesso e a reutilização da informação administrativa são assegurados de acordo com os demais princípios da atividade administrativa, designadamente os princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da colaboração com os particulares.


 2. O que é considerado documento administrativo?

Estabelece a alínea a), n.º 1 do artigo 3.º da Lei n.º 26/2016, que “Documento Administrativo” é “qualquer conteúdo, ou parte desse conteúdo, que esteja na posse ou seja detido em nome dos órgãos e entidades referidas no artigo seguinte, seja o suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, eletrónica ou outra forma material designadamente, aqueles relativos a; 

i) Procedimentos de emissão de atos e regulamentos administrativos;

ii) Procedimentos de contratação pública, incluindo os contratos celebrados;

iii) Gestão orçamental e financeira dos órgãos e entidades;

iv) Gestão de recursos humanos, nomeadamente os dos procedimentos de recrutamento, avaliação, exercício do poder disciplinar e quaisquer modificações das respetivas relações jurídicas.”

Com efeito, documento administrativo é qualquer suporte de informação gráfico, sonoro, visual, informático ou registo de outra natureza, elaborado ou detido por órgão e entidade pública, designadamente, relatórios, estudos, pareceres, atas, contratos, autos, circulares, ofícios-circulares, ordens de serviço, despachos normativos internos, instruções e orientações de interpretação legal ou de enquadramento da atividade ou outros elementos de informação. 


3. O que não é considerado documento administrativo?

 Para os efeitos da LADA, não se consideram documentos administrativos:

a) As notas pessoais, esboços, apontamentos, comunicações eletrónicas pessoais e outros registos de natureza semelhante, qualquer que seja o seu suporte;

b) Os documentos cuja elaboração não releve da atividade administrativa, designadamente aqueles referentes à reunião do Conselho de Ministros e ou à reunião de Secretários de Estado, bem como à sua preparação;

c) Os documentos produzidos no âmbito das relações diplomáticas do Estado português.


4. O que é um documento administrativo nominativo?

A Lei n.º 68/2021, de 26 de agosto, veio alterar a noção de “documento nominativo” previsto na alínea b) d n.º 1 do artigo 3.º da (nova) LADA. Assim, um “documento nominativo” é o “documento que contenha dados pessoais, na aceção do regime jurídico de proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados”.

Este conceito, deve, por conseguinte, ser conjugado com o disposto na Lei n .º 58/2019, de 8 de agosto, que assegura a execução, na ordem jurídica nacional, do Regulamento (UE) 2016/679 do Parlamento e do Conselho, de 27 de abril de 2016, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados, designado por Regulamento Geral de Proteção de Dados (RGPD).

Para efeitos do n.º 1 do artigo 4.º do RGPD, são “dados pessoais,  informação relativa a uma pessoa singular identificada ou identificável («titular dos dados»); é considerada identificável uma pessoa singular que possa ser identificada, direta ou indiretamente, em especial por referência a um identificador, como por exemplo um nome, um número de identificação, dados de localização, identificadores por via eletrónica ou a um ou mais elementos específicos da identidade física, fisiológica, genética, mental, económica, cultural ou social dessa pessoa singular”.

Mostra-se também relevante a noção de “tratamento” de dados pessoal, o qual consiste numa “operação ou um conjunto de operações efetuadas sobre dados pessoais ou sobre conjuntos de dados pessoais, por meios automatizados ou não automatizados, tais como a recolha, o registo, a organização, a estruturação, a conservação, a adaptação ou alteração, a recuperação, a consulta, a utilização, a divulgação por transmissão, difusão ou qualquer outra forma de disponibilização, a comparação ou interconexão, a limitação, o apagamento ou a destruição” (n.º 2 do artigo 4.º do RGPD).

A LADA, com a nova redação dada pela Lei n.º 68/2021 de 26 de agosto, prevê restrições ao direito de acesso a documentos nominativos na parte em que contenham “dados pessoais que revelem a origem étnica, as opiniões políticas, as convicções religiosas ou filosóficas, a filiação sindical, dados genéticos, biométricos ou relativos à saúde, u dados relativos à intimidade da vida privada, à vida sexual ou à orientação sexual de uma pessoa” (a contrario, n.º 9 do artigo 6.º).

Documentos que contêm, pelo menos, a identificação (nome, morada, n.º de contribuinte, endereço de e-mail) da pessoa singular, ou do representante legal ou estatutário, no caso de pessoa coletiva, têm à partida dados pessoais, consubstanciando, assim, informação, com natureza nominativa.

Os documentos nominativos só podem ser facultados a terceiro nos termos do n.º 5 do artigo 6.º, se este estiver munido de autorização escrita do titular dos dados ou se demonstrar fundamentadamente ser titular de um interesse direto, pessoal, legítimo e constitucionalmente protegido suficientemente relevante.


5. A que princípios deve obedecer o direito de acesso aos documentos administrativos?

O acesso e a reutilização dos documentos administrativos são assegurados de acordo com os princípios da publicidade, da transparência, da igualdade, da justiça e da imparcialidade (n.º 1 do artigo 2.º LADA).


6. Como se processa o acesso aos documentos administrativos?

O regime de acesso a documentos administrativos que a LADA enuncia consta do artigo 5.º:

 “1 – Todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo.

2 – O direito de acesso realiza-se independentemente da integração dos documentos administrativos em arquivo corrente, intermédio ou definitivo”.

Da norma retira-se seguinte sentido e alcance:

1. o acesso aos documentos administrativos é livre e generalizado: não há necessidade de apresentar qualquer justificação ou fundamentação;
2. o particular tem o direito de saber se o documento que pretende existe ou não; e qual o seu conteúdo;
3. a entidade administrativa requerida ou consulente não pode alegar, como motivo válido para não facultar a documentação, que esta é dificilmente acessível, por se encontrar em arquivo corrente, intermédio ou definitivo.

Na verdade, em termos objetivos, são livremente acessíveis os documentos ou informações a que se referem os artigos 10.º e 3.º, n.º 1, alínea a), isto é, sem necessidade de invocação de qualquer fundamentação legitimante.

Como a própria CADA refere no Parecer n.º 221/2016, disponível em http://www.cada.pt/uploads/Pareceres/2016/221.pdf: “O acesso livre e geral aos documentos administrativos constitui o princípio basilar da LADA (artigo 5.º).”

7. Que restrições existem em relação ao direito de acesso aos documentos administrativos?

Para além da restrição ao direito de acesso que se prende com documentos nominativos (n.º 5 do artigo 6.º), a LADA identifica no mesmo artigo ainda outras restrições ao direito de livre acesso, as quais incidem sobre:

- “Documentos que contenham informações cujo conhecimento seja avaliado como podendo pôr em risco interesses fundamentais do Estado” (artigo 6.º, n.º 1);

- “Documentos protegidos por direitos de autor ou direitos conexos” (artigo 6.º, n.º 2);

- “Documentos administrativos preparatórios de uma decisão ou constantes de processos não concluídos” (n.º 3 do artigo 6.º);

- Documentos relativos a “auditorias, inspeções, inquéritos, sindicâncias ou averiguações” (artigo 6.º, n.º 4);

- Documentos que contenham os chamados «segredos de empresa», que são acessíveis em condições idênticas às fixadas para o acesso a documentos nominativos (n.º 6 do artigo 6.º);

- Documentos cujo acesso em determinado momento possa afetar a eficácia ou a capacidade operacional de serviços ou “causar danos graves e dificilmente reversíveis a bens ou interesses patrimoniais de terceiros que sejam superiores aos bens e interesses protegidos pelo direito de acesso à informação administrativa” (n.º 7 do artigo 6.º).

Repare-se que são restrições atinentes à tutela do segredo comercial ou industrial, ou relativo à propriedade literária, artística ou científica, à intimidade da vida privada, à segurança interna e externa, à investigação criminal.

 Os documentos sujeitos a restrições de acesso “são objeto de comunicação parcial sempre que seja possível expurgar a informação relativa à matéria reservada” (n.º 8 do artigo 6.º).


8. De que forma se exerce o direito de acesso aos documentos administrativos?

O acesso aos documentos administrativos exerce-se através dos seguintes meios, conforme opção do requerente:

a) Consulta gratuita, eletrónica ou efetuada presencialmente nos serviços que os detêm;

b) Reprodução por fotocópia ou por qualquer meio técnico, designadamente visual, sonoro ou eletrónico;

c) Certidão.

(cfr. artigo 13.º LADA)


9. Quem deve assumir os encargos de reprodução?

Resulta do n.º 1 do artigo 14.º da  LADA, que a reprodução por fotocópia ou por qualquer meio técnico, designadamente visual, sonoro ou eletrónico se faça através de um único exemplar, sujeito a pagamento, pela pessoa que a solicitar, da taxa fixada.

Os interessados têm o direito de obter certidão, reprodução ou declaração autenticada dos documentos que constem dos processos a que acedam, mediante o pagamento das importâncias fixadas.

No Despacho n.º 8617/2002, do Ministério das Finanças encontram-se fixadas as taxas correspondentes a cada tipo de reprodução; Para outras situações consultar ainda a Tabela de emolumentos da U.Porto.


10. Como deve ser efetuado o pedido de acesso?

Dispõe o artigo 12.º que o acesso aos documentos deve ser solicitado por escrito através de requerimento do qual constem os elementos essenciais à sua identificação, bem como o nome, morada e assinatura do requerente, podendo a entidade requerida também aceitar pedidos verbais, devendo mesmo fazê-lo nos casos em que a lei assim o determine.

Os órgãos e entidades a que se refere o artigo 4.º, designadamente através dos seus funcionários, devem prestar assistência ao público na identificação dos documentos pretendidos, designadamente informando sobre a forma de organização e utilização dos seus arquivos e registos.


11. Qual o prazo de resposta ao pedido de acesso?

Em consonância com o estatuído no artigo 15.º a entidade a quem foi dirigido o pedido de acesso a um documento administrativo deve, no prazo de 10 dias:

a) Comunicar a data, local e modo para se efetivar a consulta, se requerida;

b) Emitir a reprodução ou certidão requeridas;

c) Comunicar por escrito as razões da recusa, total ou parcial, do acesso ao documento pretendido, bem como quais as garantias de recurso administrativo e contencioso dessa decisão;

d) Informar que não possui o documento e, se souber qual a entidade que o detém, remeter-lhe o requerimento, com conhecimento ao requerente;

e) Expor à Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA) quaisquer dúvidas que tenha sobre a decisão a proferir, a fim de aquela entidade emitir parecer.


12. Qual a entidade que zela pelo cumprimento da lei de acesso aos documentos Administrativos?

A Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA) é uma entidade pública independente que funciona junto da Assembleia da República conforme disposto no artigo 28.º da LADA, dotada de independência face a outros órgãos do Estado, incluindo o Governo.

A CADA goza de autonomia administrativa. Os valores globais do seu orçamento são aprovados conjuntamente com o Orçamento da AR. A sua presidência cabe a um Juiz Conselheiro do Supremo Tribunal Administrativo. Os outros membros são dois Deputados eleitos pela AR e oito personalidades, designadas, respetivamente, pelo Presidente da AR, pelo Governo (duas), pelos Governos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, pela Associação Nacional dos Municípios Portugueses, pela Ordem dos Advogados e pela Comissão Nacional de Proteção de Dados.

À CADA cabe garantir o cumprimento das disposições legais que regulam o acesso aos documentos administrativos, designadamente através da emissão de pareceres e recomendações. Cabendo-lhe também apreciar as queixas que lhe sejam apresentadas.


13. Como se compatibiliza o acesso à informação administrativa com a Lei n.º 58/2019, de 8 de agosto, assegura a execução, na ordem jurídica portuguesa, do Regulamento Geral de Proteção de Dados, o Regulamento (UE) 679/2016 (RGPD)?

A Lei n.º 58/2019, publicada a 8 de agosto, assegura a execução, na ordem jurídica portuguesa, do Regulamento Geral de Proteção de Dados, o Regulamento (UE) 679/2016 (RGPD).

Apesar de o RGPD ter a natureza de regulamento da União Europeia, a sua completa execução depende de legislação interna.

A Lei n.º 58/2019 estabelece algumas regras no âmbito dos temas que foram deixados, pelo RGPD, à consideração dos Estados-Membros, pelo que existem algumas notas que merecem destaque, designadamente no que respeita a publicação em jornal oficial, acesso a documentos administrativos, publicação de dados no âmbito da contratação pública, tratamentos para fins de arquivo de interesse público, fins de investigação científica ou histórica ou fins estatísticos (Capítulo VI, artigos 25.º a 31.º):

- Sempre que o dado pessoal «nome» seja suficiente para garantir a identificação do titular e a eficácia do tratamento, não devem ser publicados em jornais oficiais outros dados pessoais, sendo o responsável pelo tratamento a entidade que manda proceder à publicação.

- O acesso a documentos administrativos que contenham dados pessoais rege-se pelo disposto na Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto, que aprova o regime de acesso à informação administrativa e ambiental e de reutilização dos documentos administrativos.

- Caso seja necessária a publicação de dados pessoais, não devem ser publicados outros dados pessoais para além do nome, sempre que este seja suficiente para garantir a identificação do contraente público e do cocontratante.

- O tratamento para fins de arquivo de interesse público, fins de investigação científica ou histórica ou fins estatísticos deve respeitar o princípio da minimização dos dados e incluir a anonimização ou a pseudonimização dos mesmos, sempre que os fins visados possam ser atingidos por uma destas vias.

Paralelamente, a Lei n.º 58/2019 procedeu à alteração à Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto (LADA), nomeadamente do artigo 6.º do regime de acesso à informação administrativa e ambiental e de reutilização dos documentos administrativos que passa a ter a seguinte redação:

«Artigo 6.º

[...]

9 — Sem prejuízo das ponderações previstas nos números anteriores, nos pedidos de acesso a documentos nominativos que não contenham dados pessoais que revelem a origem étnica, as opiniões políticas, as convicções religiosas ou filosóficas, a filiação sindical, dados genéticos, biométricos ou relativos à saúde, ou dados relativos à intimidade da vida privada, à vida sexual ou à orientação sexual de uma pessoa, presume -se, na falta de outro indicado pelo requerente, que o pedido se fundamenta no direito de acesso a documentos administrativos.»


14. As alterações mais significativas introduzidas pela Lei n.º 68/2021, de 26 de agosto à Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto

A Lei n.º 68/2021 aprova os princípios gerais em matéria de dados abertos e à reutilização de informação no setor público.

Nessa medida, foi inserida a alínea j) do n.º1 do artigo 3.º onde se define que são “dados abertos” os “dados em formato aberto que podem ser utilizados, reutilizados e partilhados por qualquer pessoa e para qualquer finalidade, nos termos da presente lei e demais legislação sobre acesso à informação e documentos administrativos”.

O conceito de “reutilização” previsto na alínea g) do n.º 1 do artigo 3.º foi alterado de modo a abranger não só os documentos administrativos, mas também os dados na posse dos órgãos e entidades sujeitos nesta lei ou detidos em nome deles.

Por sua vez, foi inserida a línea i) do n.º 1 do artigo 3.º que fixa que são “conjuntos de dados de elevado valor” os “documentos ou dados identificados por atos da Comissão Europeia cuja reutilização está associada a importantes benefícios socio-económicos”, as quais se reúnem nas seguintes categorias temáticas:

1. Geoespaciais;
2. Observação da Terra e do ambiente;
3. Metereológicas;
4. Estatísticas;
5. Empresas e propriedade de empresas;
6. Mobilidade

(cfr. artigo 27.º-A)

O âmbito em que os documentos e dados podem ser reutilizados está consagrado no artigo 19.º e determina no seu n.º 11 que a reutilização dos documentos nominativos segue um regime próprio, não podendo, contudo ser reutilizados sem “autorização do titular, por disposição legal que a preveja expressamente, fundamento legal ao abrigo da legislação aplicável em matéria de dados pessoais para o seu tratamento ou quando os dados pessoais possam ser anonimizados sem possibilidade de reversão” (alínea c) do artigo 20.º).

A reutilização está sujeita ao pagamento de taxas, as quais “não podem exceder os custos marginais suportados com a recolha, produção, disponibilização e divulgação dos documentos ou dados, bem como a anonimização dos dados pessoais, com as medidas destinadas a proteger informações comerciais de caráter confidencial, e com os encargos de remessa, quando esta seja feita por via postal” (n.º 1 do artigo 23.º-A).

Alguns conceitos:

1. Documento é, nos termos do artigo 362.º do Código Civil, qualquer objeto elaborado pelo homem com o fim de reproduzir ou representar uma pessoa, coisa ou facto. 

2. Documento escrito é, objeto elaborado pelo homem por sua própria mão (manuscritos) ou por recurso ou emprego de meios mecânicos ou eletrónicos. Nos termos do artigo 363.º do Código Civil os documentos escritos podem ser autênticos ou particulares. 

3. Documento eletrónico é, nos termos do artigo 2º, al. a) do Decreto-Lei n.º 290-D/99, «o documento elaborado mediante processamento eletrónico de dados».

De facto, documento eletrónico ou, simplesmente documento informático é o documento formado mediante o uso de um equipamento informático, máxime de um computador. São todos os que são gerados através dos equipamentos periféricos do computador - impressora, “plotter”, etc. -, de modo a serem lidos ou interpretados pelo homem.

4. Documento Administrativo é, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º da Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto, “qualquer conteúdo, ou parte desse conteúdo, que esteja na posse ou seja detido em nome dos órgãos e entidades referidas no artigo seguinte, seja o suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, eletrónica ou outra forma material”. 

5. Informação é o conjunto estruturado de representações mentais codificadas (símbolos significantes) socialmente contextualizadas e passíveis de serem registadas num qualquer suporte material (papel, filme, banda magnética, disco compacto, etc.) e, portanto, comunicadas de forma assíncrona e multi-direccionada [1]
                                                                                                                   
6. Arquivo é, na definição clássica consagrada na NP 4041, um conjunto orgânico de documentos, independentemente da sua data, forma e suporte material, produzidos ou recebidos por uma pessoa jurídica, singular ou coletiva, ou por um organismo público ou privado no exercício da sua atividade e conservados a título de prova ou informação. 

No Decreto-Lei n.º 16/93, de 23 de janeiro (Regime geral dos arquivos e do património arquivístico) com as alterações produzidas pela Lei n.º 14/94 de 11 de maio, define-se arquivo, como sendo “um conjunto de documentos, qualquer que seja a sua data ou suporte material, reunidos no exercício da sua actividade por uma entidade, pública ou privada, e conservados, respeitando a organização original, tendo em vista objectivos de gestão administrativa, de prova ou de informação, ao serviço das entidades que os detêm, dos investigadores e dos cidadãos em geral.”

7. Documento de arquivo é definido no Guide for Managing Electronic Records from Archival Perspective, como Informação registada, produzida ou recebida no início, condução ou conclusão de uma criatividade individual ou organizacional, e que compreende suficiente conteúdo, contexto e estrutura para fazer prova dessa atividade. Consubstanciando qualquer suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, electrónica ou outra forma material, na posse dos órgãos e entidades referidos no artigo seguinte, ou detidos em seu nome.

8. Documento de arquivo eletrónico é o documento de arquivo produzido, transmitido e mantido com recurso a equipamentos eletrónicos.

 

[1] Cf: SILVA, Armando Malheiro da; RIBEIRO, Fernanda – Das Ciências Documentais à Ciência da Informação, p. 37.